為了促進國民黨早日實行聯共抗日的政策，中共中央先后派出周恩來、秦邦憲、葉劍英、林伯渠等同國民黨代表在西安、杭州、廬山、南京等地，圍繞國共合作、紅軍改編、陜甘寧邊區的地位等問題舉行多次談判。

在中國共產黨同國民黨的談判取得明顯進展、國共合作的形勢已漸趨明朗化的情況下，中共中央開展了以爭取民主為中心的鞏固和平、促進團結、實現抗戰的各項準備工作。

1937年4月26日，中華蘇維埃共和國西北辦事處設立4個專門委員會，分別起草陜甘寧特區的選舉法、政府組織法、文化建設計劃和經濟建設計劃。

選舉法起草委員會由蔡樹藩負責，成員包括周景寧、謝覺哉、蕭勁光、郭洪濤、董必武、王觀瀾等。

特區行政組織法起草委員會由謝覺哉負責，成員包括蔡樹藩、林伯渠、郭洪濤、黃亞光、周興等。

文化建設計劃起草委員會由徐特立負責，成員包括凱豐（何克全）、廖承志、郭洪濤、向仲華、馮文彬等。

經濟建設計劃起草委員會由蔡子偉負責，成員包括伍修權、馬明方、曹菊如、宋裕和、湯振連、王海山等。